翼牛网大连一宅基地翻建缘何成违建，六年诉讼未了

一栋两层框架楼伫立在山脚下翼牛网，四周被黑色院墙环绕

经济观察报记者田国宝

在大连市金普新区和平村附近，一栋两层框架楼伫立在山脚下，四周被黑色院墙环绕，院内荒草丛生。从发黑的水泥墙体、生锈的钢筋、被枯草覆盖的灰砖看，这栋框架楼已停工许久。

王文利从小和父母及两个弟弟在和平村的老房子中生活。2017年，王文利的父亲王德玉去世后，老房只剩下母亲由淑华一人居住。老房年久失修且位于山脚，几个孩子担心暴雨时房子有坍塌风险，想帮助母亲翻建老宅。

2018年至2019年，王文利和弟弟多次拿着集体土地建设用地使用证、农村土地承包经营权证、房屋所有权证等手续，前往村委会、街道办和大连金普新区城市管理综合执法局（下称“金普新区综合执法局”）咨询申请翻建房子的相关事宜。

彼时，负责农村宅基地审批的金州区农镇办在金州区和大连开发区合并为金普新区的过程中被撤销，宅基地审批职能尚未明确。

王文利说：“当时街道办让我们先建房子，等有了职能部门再补办手续。”

2019年10月，新房子还未建成，金普新区综合执法局对由淑华下发《责令限期拆除决定书》，责令其于2019年11月1日前自行拆除位于大连金普新区中长街道和平村响水寺23号的建筑物。

此后，由淑华多次申请行政复议、提起行政诉讼，试图将房子建起来。尽管终审法院作出对由淑华有利的判决，但翻建工程至今未复工。

对此，金普新区规划局以“涉密”为由拒绝了经济观察报的采访请求；金普新区综合执法局相关人员表示，终审判决责令行政部门重新作出处罚决定，在未重新作出决定前，暂不便介绍相关情况。

翻新老房子

1964年，18岁的由淑华从大连市西岗区来到大连市金州区和平村插队，并将户口迁入和平村。目前，她身份证上的住址为大连市金州区中长街道和平村响水寺23号。

1967年，21岁的由淑华与当地村民王德玉结婚，并相继生下王文利、王喜宏、王喜岩三个孩子。知青回城政策出台后，由淑华在城里工厂工作了四五年，因身体不好办理病退，又回到和平村响水寺23号居住。

王文利介绍，当时父母只有两间房，因孩子多，重新申请了五间房的宅基地，但因经济拮据，最终仅建四间房。

王文利介绍，当时父母只有两间房，因孩子多，重新申请了五间房的宅基地，但因经济拮据，最终仅建四间房网络配图

由淑华提供的老房子集体土地建设用地使用证和房屋所有权证显示，老宅用地面积240平方米，其中建筑占地67.7平方米，房屋为砖木结构平层，建筑面积75.9平方米，用途为住宅，房屋所有人为王德玉。

2017年底，王德玉去世。几个孩子担心母亲独居不安全，希望翻建老房，以后儿孙辈也可以常来陪伴。

2018年11月，王喜岩以母亲由淑华的名义向和平村村委会申请翻建房屋，获得村委会同意。王喜岩向中长街道咨询时得知，金州区乡镇办已于2010年撤销，宅基地审批职能尚未明确。王文利说，当时街道让先翻建房子，等以后再补办手续，但只是口头说，她没有留下任何证据。此后，他们又向金普新区综合执法局咨询建设规划手续，但未获得明确答复。

王文利回忆翼牛网，翻建工程于2019年6月开工；7月11日，因群众举报由淑华涉嫌“未取得建设工程规划许可证翻建旧房”，金普新区综合执法局到施工现场拍照取证，并责令停工。

2019年9月17日，金普新区综合执法局再次到翻建现场检查、勘查，并对王文利等人做笔录。检查结果显示，翻建房屋为两层，总建筑面积480平方米，框架结构，未完工，已停工。

2019年9月29日，大连金普新区自然资源事务服务中心向金普新区友谊国土所出具复函，认定此事由综合执法局管辖；9月30日，友谊国土所向中长街道办事处出具复函，认定翻建房屋涉嫌违反城乡规划法，由综合执法局管辖。

2019年10月9日，金普新区综合执法局正式立案。该局为金普新区住房和城乡建设局（下称“金普新区住建局”）下属单位。

2019年10月16日，金普新区综合执法局执法队建议“拆除超建部分”，该建议“经局法制机构审核及局领导同意”。10月29日，金普新区综合执法局作出《责令限期拆除决定书》，要求由淑华在11月1日前拆除和平村响水寺23号的建筑物。

金普新区综合执法局“经局法制机构审核及局领导同意”的“意见”和最终作出的“决定”前后不一，金普新区综合执法局未解释原因。

王文利说，其母翻建房屋并非没有申请手续，而是由于当时新区没有相应职能部门，所以无人受理。她承认在未取得建设工程规划许可证翻建房屋，愿意接受处罚并拆除超建部分，但无法接受全部拆除。

由淑华将建筑面积为75.9平方米的老房子翻建成480平方米（这一数字为最初勘查认定，后确认为423.29平方米）是否属于超建，并未出现在金普新区综合执法局的《责令限期拆除通知书》及一二审法院判决书中。

违建诉讼

2019年12月25日，由淑华针对金普新区综合执法局作出的《责令限期拆除决定书》，向金普新区管委会申请行政复议，请求撤销决定。2020年3月19日，金州新区管委会作出《行政复议决定书》，维持原决定。

2020年12月，由淑华向大连市金州区人民法院（下称“金州法院”）提起诉讼，要求撤销《责令限期拆除决定书》和《行政复议决定书》。2021年3月24日，金州法院受理案件。

2021年4月27日，金州法院一审判决撤销上述两份决定。一审法院认为，由淑华虽未取得建设规划许可证翻建房屋，但翻建基于原有合法宅基地使用权。行政机关未认定原房屋违反规划要求，因此即使翻建未经许可，也属较轻违法行为，处罚应区别于乱占农地等严重违法行为。

金州区法院指出，该房屋用途为自住，原有住房年久失修、漏雨。翻建前由淑华已向村委会递交申请，并在行政机关调查时按要求停工。行政机关未能证明翻建对公共利益或他人权益造成严重影响。在此情况下，执法机关应优先采取责令补办规划手续等改正措施，直接作出限期拆除决定对由淑华权益造成过度损害。

此外，金州法院认为，由于审批职能不明确，由淑华翻建房屋申请无人受理，辖区内“未批先建”现象较为普遍，其后果完全由由淑华承担不合理。且金普新区执法队意见为“建议拆除超建部分”，并经局法制机构审核及局领导同意，而最终作出的《责令限期拆除决定书》却要求“自行拆除全部建筑物”。两者范围并不相同，对权益影响差别明显，违反行政程序内外一致性原则，应属程序违法。

金州法院认定，虽然由淑华“未批先建”的⾏为涉嫌违法，但金普新区综合执法局和金普新区管委会的行政行为明显不当，程序违法，应予撤销。

金普新区综合执法局和金普新区管委会不服，向大连市中级人民法院（下称“大连中院”）提起上诉。2022年9月28日，大连中院维持一审判决，并责令执法局依法在法定期限内重新作出行政行为。

大连中院认为，金普新区综合执法局和金普新区管委会应查清违法事实依法作出处理决定，⼀审法院对《责令限期拆除决定书》依法予以撤销并⽆不当，但未责令⾦普新区综合执法局在法定期限内对案涉违法⾏为重新作出⾏政⾏为，“本院予以纠正”。

金普新区综合执法局仍不服，向辽宁省高级人民法院（下称“辽宁高院”）申请再审。2023年9月20日，辽宁高院驳回请求。金普新区管委会未参与再审。

辽宁高院认为，由淑华曾向金普新区综合执法局咨询建设规划手续但未获明确答复，也未被告知审批部门，因此是否可通过改正措施消除对规划的影响尚不确定，不宜简单判定由淑华无法通过改正消除对规划的影响，一二审法院判决并无不当，金普新区综合执法局的再审请求缺乏事实和法律依据。

图为法槌网络配图

重新处罚

根据终审要求，金普新区综合执法局需在法定期限内重新作出决定。

2024年8月14日，金普新区住建局作出行政处理决定书，再次认定由淑华行为属于未取得建设工程规划许可证的违法建设行为。“我局将依据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，重新作出责令限期拆除决定，如当事人限期拒不拆除，将依法强制执行；考虑到居住问题，原则同意由淑华在原房屋地址，按原面积、原高度恢复重建。”

2025年4月22日，金普新区综合执法局向由淑华下发《责令限期拆除决定先行告知书》，拟作出“30日内自行拆除”的行政决定。

上述两份决定书均非正式的处罚决定。

直到2025年8月5日，金普新区综合执法局下达《辽宁省城市综合执法责令限期拆除决定书》（辽〔02〕〔06〕综执限拆决字〔2024〕第11012号），要求由淑华在30日内自行拆除位于和平村响水寺23号的423.29平方米建筑物，逾期将依法强制拆除。

根据上述《责令限期拆除决定书》，由淑华翻建房屋的在建工程若30日内未自行拆除，将面临强制拆除。9月8日，金普新区综合执法局工作人员电话告知王文利，执法队将进行强制拆除。

为阻止强制拆除，9月9日，由淑华向大连市甘井子区人民法院（下称“甘井子法院”）提起行政诉讼，要求撤销该《责令限期拆除决定书》。

9月12日，大连金普新区光中街道办事处（2019年底由原中长街道和光明街道合并而成）下发《关于由淑华涉法涉诉违法建设维持现状的通知》要求：一、严禁继续施工，不得以任何理由进入施工现场进行建设、装修、加固或其他可能改变建筑物现状的行为；二、维持现状义务，不得擅自转移、损坏建筑物或相关建筑材料，确保现场保持行政执法机关认定的状态；三、配合监管检查，我街道将联合执法部门定期巡查，应予配合，不得阻扰。

一位接近金普新区综合执法局的人士透露，对是否强制拆除由淑华翻建房屋及是否执行二审判决，金普新区住建局内部存在分歧；金普新区综合执法局内部曾尝试撤销《责令限期拆除决定书》，但金普新区住建局内部意见不一，尚不清楚该决定书是否已被撤销。

若甘井子法院立案，强制拆除程序应中止。9月29日晚，王文利告诉经济观察报，甘井子法院已受理起诉书，尚未出具正式立案通知书；金普新区综合执法局也未推进强制拆除程序。

2025年9月25日，金普新区住建局工作人员告诉经济观察报，关于由淑华翻建房屋一事，已请示相关领导。因二审判决要求综合执法局重新作出处罚决定，目前仍在履行过程中，尚未正式作出最终处罚。

按照这位工作人员的说法，金普新区综合执法局将对由淑华翻建房屋行为作出新的处理决定，这是否意味着8月5日作出的《责令限期拆除决定书》已经失效，金普新区住建局没有给予明确答案。

对于由淑华翻建房屋是否具备重新申请建设工程规划许可证条件等问题，金普新区规划局工作人员称，由淑华事情由金普新区住建局主导，如果住建局接受采访过程中需要规划部门配合，届时，他们愿意介绍相关情况。

（作者田国宝）

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